“数字政府”改革对原有的政府信息化项目采购带来了新的挑战，“数字政府”的核心是数据的开放与公众参与，其基础是通过数字化转型、创造性投资以及创新性战略，实现跨层级、跨地域、跨领域的一体化协同，这一内涵决定了“数字政府”改革必须改变传统的以单个项目建设为中心的传统政务信息化建设观，解决“信息孤岛”、“数据烟囱”等问题。但是，我们也看到，目前的政府采购法律规则体系似乎尚未对这一转变有足够充分的回应，如何找到与“数字政府”改革相适应的政府采购模式，亦或推动相关立法的优化，将是值得思考的问题。 

　　目前的政府采购法律法规主要聚焦于传统的货物、服务和工程，如果说对单个信息化建设项目采购还能顺畅适用的话，对于建设统一的、系统化、标准化“数字政府”技术平台则可能会存在一定阻碍，主要表现在： 

　　一是一体化技术平台需要前期进行巨额投入，但政府采购与财政预算强关联，导致采购项目必须跟随预算年度或单位拆分，致使本应该整体考虑的项目不得不拆分成若干小的项目，影响平台的系统化。 

　　二是若不采用建设模式，政府可通过服务方式购买技术平台的基础服务，这有利于降低政府资金压力，同时化解重资产管理压力；但目前的采购法规不支持长期服务采购合同，由于后续服务采购存在不确定性，故不能保证供应商的长期回报，从而会影响供应商的参与热情及投入信心。 

　　三是“数字政府”技术平台是一个全新的项目，需要采取“小步快跑、快速迭代”的互联网思维来提升用户感知、完善系统架构，因此很难将顶层规范设计与建设实施区分开来，不排除边设计、边建设、边完善的情形，这将不能完全满足现行政府采购法规中“整体设计、规范编制”者不得参与建设实施的要求。 

　　要解决现有政府采购规范与“数字政府”改革不匹配的问题，可以从两个途径加以解决：一是针对政务信息化采购制定专门的管理规范，建立符合整体采购、系统化采购、持续服务采购相适应的规则体系。二是转变思路和操作模式，在现有的法律框架下寻找更适合的监管系统，笔者认为PPP模式是建设“数字政府”技术平台的一个可行路径。 

　　PPP是Public-Private-Partnership的缩写，该概念最早在英国提出，泛指一种公共服务提供机制，由公共部门和私人部门共同提供公共产品。目前国内法规将之称为“政府和社会资本合作模式”，如财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定其“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证公共利益最大化”；国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定PPP模式是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。 

　　可见，PPP是一种通过政府与社会资本合理分担项目风险的运营模式，能够有效解决政府建设运营基础设施或公共事业效率不高，融资成本高、财政支出压力大等问题。原财政部PPP工作领导小组副组长、金融司司长孙晓霞曾表示：“在政府层面，PPP改革是一项推进国家治理体系和治理能力现代化的制度创新，有利于加快政府职能转变；在经济层面，PPP改革是一项以供给侧结构性改革为主、市场需求为辅的机制变革，使市场在资源配置中起到决定性作用；在公共服务层面，PPP改革是一种创新的公共服务供给管理模式，通过放宽市场准入，释放社会活力，提高公共服务质量和效率”。据财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平介绍，从2013年底到2017年三年间，PPP已覆盖能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游、医疗卫生、教育、文化、体育等19个国民经济领域。根据财政部全国PPP综合信息平台统计，已通过物有所值定量评价的335个PPP示范项目，比传统投融资方式减少投资1267亿元，平均每个项目减少3.8亿元。 

　　PPP项目的快速发展显示出其在节约国家财政、提升基础设施和公共服务的质量及畅通社会资本投资渠道方面的优势，对于破解“数字政府”技术平台建设遭遇的政府采购难题同样具有现实意义。具体而言，主要体现在如下方面： 

　　（一）有助于化解短期财政负担，保全“数字政府”整体思维。 

　　“数字政府”改革需要对传统的政务信息化建设模式进行重构，虽然从长远发展角度将有效降低总体成本，但因为需要在前期开展大量的规划设计和底层平台建设，因此短期的财政负担将会有所加重。PPP模式引入社会资本参与政务信息化的基础设施建设，不仅可以直接引入社会资本分担投入，还可以将一次性的投资转化为长期的服务购买，从而化解改革前期的财政负担，节约建设成本，也使得政府敢于对信息化建设进行通盘考虑，敢于进行系统化的顶层设计，而不必受制于短期预算的考虑进行分散的项目投资。 

　　（二）有助于提升公用事业运营效能，加快政府职能转变。 

　　在以单个项目建设为中心的传统政务信息化建设模式下，政府需要负责管理大量的信息系统资产，耗费大量的人力物力，既不专业又效率低下。PPP模式下，专业化的社会资本将带来先进的技术和管理，并负担资产的管理工作，将促进公用事业的高效开展；另一方面，政府逐渐转变为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，从而腾出更多的精力放在发展战略制定、市场与社会监管、绩效考核等社会治理事务上，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，加快政府职能转变。 

　　（三）有助于吸引社会资本投身“数字政府”建设，实现双赢。 

　　PPP模式可以通过项目协议设置完善的服务购买机制，以保证项目有稳定的收益来源。根据相关法律法规，PPP项目合作期限通常不低于10年，一般在10-30年之间，在一些产品或服务购买合同中，还可能包括“照付不议”条款，以保证购买者采购并支付价款。这些制度设计有助于化解社会资本对于前期投入过大，以及基础技术平台不具有合理盈利能力的担忧，从而吸引社会资本介入，强化其前期投入的意愿。 

　　（四）有助于提升项目灵活性，充分发挥专业企业的专业能力。 

　　如前所述，传统的政府采购信息化项目，参与项目“整体设计、规范编制”者不得参与项目建设实施，这可能将一些技术优势企业的技术能力割裂开来，要么选择前期设计，要么选择后期实施，却不能综合发挥其设计和建设能力，也不利于将互联网的“小步快跑、快速迭代”思维应用到项目的长期建设中来。在传统的采购模式下，特别是招投标项目，分包与再分包受到严格限制，对于“数字政府”技术平台这样一个综合性系统化大型基础平台而言，需要大量的专业细分，过度的分包限制可能影响项目的整体实施，从而不得不回到单个项目建设的老路。而在PPP模式下，设计和实施可以一体化进行，分包也可以在政府方的监控下按需开展，这无疑将大大增强项目的灵活性，提升专业企业在项目建设中的自主权，从而最大程度发挥市场的资源配置效率和技术的价值创造能力。 

　　（五）有利于提升项目融资能力，促进投资主体多元化。 

　　PPP改变了传统公司融资仅能依靠信用或资产抵押的局限，将公司应独自承担的还债义务，部分转移到PPP项目之上，实现了借方、贷方、政府共担风险。对于融资方而言，“项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府方面给予的有限承诺是偿还贷款的安全保障”，这将有助于增强融资方的贷款意愿。对于借款而言，PPP通常采取的是有限追索权安排，贷款人通常不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺义务以外的资产，投资人通过对项目投资结构和融资结构的设计，还可以将贷款安排成一种非公司负债型融资，无须进入投资人资产负债表。而对于政府而言，通过一定的政策扶持保证了项目的合理回报，从而撬动了大量社会资本投入，缓解了政府资金压力。 

　　综上，笔者认为PPP模式在“数字政府”改革中大有可为，事实上，与“数字政府”建设有密切关联的智慧城市建设，早已开始尝试使用PPP模式。例如“智慧银川”在国内智慧城市建设中第一家引入大PPP模式，由政府购买服务，社会资本投入，专业公司运营，在信息惠民惠企、政府服务转型方面探索了一套解决方案。根据整体方案，银川市政府与中兴集团整合优势资源，成立中兴(银川)智慧产业有限公司，计划投资30亿元，分三期建设“智慧城市”，采用“一云、一网、一图”网络架构：即大数据中心云平台、全城8000G全光网络、城市空间地理GIS系统。建成后，根据政府、企业、个人需求，超宽带安全网络将自动适配，大数据业务云端快速生成，城市空间地理三维图形化直观展示，实现智慧银川的全景展现。该项目有望解决建设期巨额投资一步到位难的问题，也将缓解运营期政府在升级换代上难以跟进的问题。 

　　从目前国内实践看，“数字政府”建设中的PPP实践依然较少，笔者认为这与各地数字政府改革中 “整体政府”的理念尚未完全建立有关，很多项目开展还是按照传统的单个系统建设方式开展，因此PPP的用武之地还不大。 

　　当然，PPP对“数字政府”建设也不是即插即用的，从有限的案例来看，PPP引入“数字政府”建设中会存在如下方面的挑战： 

　　一是财政支出红线对“数字政府”建设引入PPP提出了资金挑战。国家对政府财政支出责任的监管日趋严格，根据财政部规定，每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%，如果是财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；也就是说，若将政务信息化项目整合为PPP项目开展，会挤占地方的PPP项目额度，而且“数字政府”项目多为政府付费项目，一旦PPP项目财政支出达到了本级公共预算支出的5%，则可能不能再上马。 

　　二是收益预期不可控对各方参与“数字政府”PPP项目的热情提出挑战。“数字政府”项目目前还处于探索阶段，相关标准的缺失也导致客观评价依据缺乏，各种不可控因素也会使收益时间不确定，存在收益达不到资金预期的问题。对于政府而言，因收益不明确导致政府可能承担的兜底金额无法明确；而对于社会资本方而言，与收费公路等使用者付费项目不同，“数字政府”建设项目的收益以政府购买服务为主，受财政预算的影响较大，这无疑将影响政府和社会资本引入PPP 模式推进“数字政府”建设的积极性。 

　　三是严格的监管程序对“数字政府”PPP项目的严谨性提出挑战。PPP项目有严格的监管程序，项目识别阶段需要审查“可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案”、项目评估阶段需要进行“物有所值评估”和“财政承受能力论证”，项目准备阶段须编制“编制项目实施方案”等等；但是目前“数字政府”建设还处于探索阶段，在数据资产认定、建设模式、成本基线、收费模型等方面均未定型，因此按照传统基础设施建设的标准去开展“数字政府”项目的评估、审查，可能会认为目标项目在完整性和可预期性上存在不足。“数字政府”PPP项目要通过审查，恐怕要在前期的整体技术方案、风险分配、价格调整机制等方面做足功课，并付出更大的人力和物力。 

　　尽管存在着各种挑战，但笔者认为“数字政府”的发展趋势是不可逆的，而在现有制度框架下，利用PPP模式解决政务信息化采购中存在的问题又是变动成本最小的。况且，前述挑战并非不可战胜的，相反，笔者认为此间机遇与挑战并存。 

　　对于财政支出红线，自国家于2017年下半年对PPP项目进行大清理以来，截至2018年7月底，各地累计清理退库项目2148个，涉及投资额2.5万亿元，这就为适合PPP模式的新项目创造了空间。以广东为例，目前只有湛江市吴川市、湛江市经济技术开发区在个别年份全部PPP项目支出责任占比一般公共预算支出已超过7%，而需要提示，大部分地区的PPP项目支出仍在安全区域内。 

　　对于项目预期收益方面，笔者认为可以通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴相结合的模式提供投资回报，从而加大“数字政府”建设中PPP项目的吸引力。在某些智慧城市项目中，项目公司开展了大量城市运营型业务，比如交通数据变现、广告收入、APP互联网收入等，形成了较为丰厚的使用者付费模式的收入，使得项目运营的自我造血能力足以支撑长期项目合同。 

　　对于项目监管程序，笔者认为，随着近几年“数字政府”改革的实践，各地建设经验都在积累，建设和运营思路逐步清晰，包括数据共享与交换、统一身份认证等在内一些数字基础平台的建设方案、服务模式等逐步成型，逐步具备了进行“物有所值评估”、“财政承受能力论证”和“编制项目实施方案”的条件。此外，PPP模式本身具有的调整机制也为新生的“数字政府”建设提供了一定的腾挪空间，PPP项目协议通常会约定项目运营调整条款，在项目发生技术变革、利率变动、通货膨胀等重大环境变化时，允许合作一方或双方启动包括调价在内的调整程序，由主管的政府部门或第三方机构进行评估后作出批准和认定；因此，即使“数字政府”建设项目受前期客观条件限制而在建设方案中出现了瑕疵，依然有机会在建设运营过程中加以修正完善。 

　　通过上述分析，笔者认为在“数字政府”建设中引入社会资本，承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过政府付费、使用者付费等方式获得投资回报，将有助于解决政务信息化采购转型所面对的难题，若在此基础上再搭建一个具有生态功能圈性质的“数字政府”技术平台，如利用平台将政务数据清洗转化成为数据资源服务数字经济，将有望实现政府、社会资本、企业与市民多方共赢的局面。 

　　实际上，政府官员和企业精英都已经看到了这一方向，广东省人民政府副秘书长、政务服务数据管理局局长逯峰曾提到“要积极探索通过政府购买服务的财政杠杆，撬动社会资本，壮大新型电子政务服务企业”；腾讯计算机系统有限公司董事会主席兼首席执行官马化腾也曾表示，“广东正打造全国领先的省级“数字政府”样板，用PPP（政府和社会资本合作）方式综合社会各方优势，加快推进全省的“数字政府”建设”。 

　　当然，PPP的引入对于“数字政府”建设建设而言仍然是一个巨大变革，需要打破传统的单个系统采购建设模式，这不仅需要在预算管控、方案设计、风险预测等方面开展更为整体和长远的规划，还可能面临盈利模式缺乏、考核机制不健全、决策权分配不合理等在普通政府采购中不太常见的运营问题（前述“智慧银川”项目就遭遇了大量此类问题）。但正如习近平总书记所说，中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”，而“数字政府”改革正是这样一个深层次的改革，相信只要我们具备足够的政治勇气和智慧，通过细致思考和周密部署，是完全可以攻克的。