安徽省财政厅

　　2000年以来，我省城镇化进入持续快速发展阶段，城镇化率由2000年的28%提高到2011年的44.8%，年均提高1.55个百分点，城镇人口由2001年的1795万人增加到2011年的2673万人。据预测，到2015年全省城镇化率将超过50%，2012-2015年间全省约有350万农民实现市民化；2020年达到全国平均水平，农民市民化人口约850万人；2030年我省城镇化率将接近70%，农民市民化人口将达到1700万人。

　　一、市民化进程中基本公共服务存在的问题

　　1、财政体制不健全。目前，财力与事权相匹配的财政体制尚未形成，财力与事权不匹配，难以调动地方政府投入和提升基本公共服务积极性，现行转移支付中专项转移支付繁杂、规模过大，转移支付资金分配上也未充分考虑市民化导致的人口流动因素，不利于实现基本公共服务均等化。同时，政府间事权划分不清，基本公共服务投入过度依靠省及省以上财政，地方财政特别是县级财政实际投入较少。如2012年我省城乡居民医疗保险基金财政补贴144.17亿元，其中省及省以上财政补贴126.25亿元，占财政补贴的87.5%；全省筹集公共就业服务资金26.4亿元，其中省级省以上投入20.5亿，占资金的77.65%，市县财政投入分别为12.5%和22.35%，城乡居民养老财政补贴、基本公共卫生服务、城乡低保、残疾人福利等项目地方财政投入情况也与以上两项目大致相当，市县财政对省及省以上财政依赖性较强。

　　2、财政投入压力大。农民市民化的成本支出是一个长期的过程，短期看主要支出是义务教育、保障性住房和基础服务设施，远期看主要支出是养老保险和养老服务。实现基本公共服务均等化需巨大的财力支撑。据测算，合肥市市民化成本约人均15.49万元，包括义务教育、保障性住房、医疗和养老、各种民政救助和社会管理、基础设施等方面。如按照每年20万农民进城市民化计算, 合肥市农民市民化年度新增加成本约300亿元,到2020年约2400亿元,2030年达到5400亿元。按同口径计算，2012年合肥用于义务教育、保障性住房、医疗和养老、各种民政救助和社会管理、基础设施等方面财政支出为113亿元左右，如按年增长20%计，每年增加22.6亿元，与市民化每年所需的实际成本相比，财政投入捉襟见肘，地方现有财力难以保障农民市民化进程的资金需求，各级政府都面临着巨大的财政压力。

　　3、投入结构严重失衡。长期以来，我省基本公共服务供给也呈现二元化的特征，政府基本公共服务支出主要集中在城市。城市基本公共服务主要由政府供给，而农村基本公共服务则从农村税费改革前主要依靠"三提五统"由农民自我负担，到现在主要采取"一事一议"等方式筹集。政府投入的"城市偏好"，导致城乡投入失衡，各类社会资源主要集中在城市，特别是集中在大中城市和中心城市，城乡居民在享受基本公共服务方面存在严重的不均等现象，如城乡居民人均医疗卫生费用差异为4.1：1，中、小学生均公用经费分别为3.39：1和3.24：1。大、中、小城市、城镇之间基本公共服务能力差距大，小城镇公共服务基础薄弱，政府在公共卫生、教育文化、就业服务、基本社会保障等方面投入有限，服务能力和容纳能力极有待提高。

　　4、资金绩效不明显。基本公共服务具有鲜明的区域特征和阶段性特征，不同地区、不同阶段公众的基本公共服务需求都有所则重与不同。现行的财政投入方式未能有效体现在我省区域发展战略中，不同区域促进农民市民化基本公共服务的重点领域和重点环节，支持的重点不突出，效果不明显；同时支持市民化的资金管理分散,资金和项目分散在多个部门、形成多个环节，没有形成合理的投入机制、管理机制和问责机制，资金效率不明显，难以有效发挥财政资金的引导和带动作用。

　　5、综合改革不到位。农民市民化的基本公共服务问题是一个系统工程，涉及社会各个方面，由于综合改革不到位，也影响了财政推进基本公共服务均等的进程和效果。当前，制约基本公共服务均等化的主要问题：一是户籍制度限制了基本公共服务均等化的有效实施。二是社保体系制约了基本公共服务均等化的进一步推进。三是土地流转制度不完善。

　　二、支持市民化基本公共服务的财政政策

　　1.完善财政体制，促进有效投入。一要明确财政支出责任。合理界定各级财政在市民化过程中的基本公共服务支出责任，着重围绕义务教育、基本医疗卫生、社会保障等领域的基本公共服务项目，将支出责任重心向县乡级以上转移。二要理顺政府间财政分配关系。完善省与市县政府间收入的划分，建立县级政府稳定收入来源，切实增强县以下基层地方政府在农民市民化过程中提供基本公共服务的保障能力。三要完善财政转移支付制度。逐步建立以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付制度，健全转移支付体系，清理整合并压缩专项转移支付，扩大一般性转移支付规模。四要优化和整合财政支出结构。建立基本公共服务经费保障机制，逐步提高农民市民化基本公共服务支出比重，以基本公共服务项目标准为基础，确保用于市民化基本公共服务预算的刚性增长。

　　2.拓宽投资渠道，合理分担成本。一要积极引导社会资金。发挥财政资金的引导和调控作用，鼓励社会资金参与市民化基本公共服务设施建设和运营管理；大力推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等方式提供基本公共服务。二要稳步推进农民原有农村资产的转化。赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛，更好地享受基本公共服务。

　　3.支持小城镇发展，完善服务功能。一是加强政策引导，根据中小城镇特点，充分利用农业综合开发等涉农资金，大力发展以农业产业化经营为主体的主导产业和各类服务业；二是加大就业资金投入，加强职业技能培训和职业服务能力建设，鼓励农民就近就地创业，以创业带动就业，增加居民收益；三是有重点地支持公用设施和公益事业建设，逐步完善基本公共服务功能，提高基本公共服务水平，使就地就近市民化成员享受与大中城市基本相当的公共服务水平，提高小城镇对农民的吸引力。四是着力推进新农村建设，通过实施实施农村危房改造、村庄整治和美好乡村建设，推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。以农村中心镇、中心村为载体，强化基础设施和公共服务建设，大力引导农民适度集中居住，逐步实现城乡基本公共服务均等化，促进农民就近就地市民化。

　　4.分类分项投入，提高资金绩效。根据我省不同区域经济发展水平和农民市民化的特点，遵照提供市民化公共服务项目需求程度，对基本公共服务实施分类指导、分项投入，以提高资金的绩效，彰显财政资金用急、用需和引导作用，提高资金的使用绩效。皖江示范区承接东部地区产业转移，是我省农民市民化的重要承载区，应发挥基本公共服务在产业转移中的基本保障作用，突出人才培养和人力资源开发，突出就业创业，加快公共就业服务体系建设；突出社会保险关系转移接续，提高基本公共服务的质量，扩大农民市民化容载量，为市民化提供便捷的基本公共服务。皖北区基本公共服务投入以保障和改善民生为重点，提升保障能力，一是突出农村社会保障制度体系建设，逐步提高保障水平；二是推动职工基本养老保险重点向农民工和灵活就业人员覆盖。通过完善公共服务体系建设，提高均等化服务水平，提高城镇的吸引力。同时，为农民异地市民化提供条件。皖南区围绕"旅游""文化"核心，大力推进公共就业服务体系建设，促进灵活就业和自主创业；有重点地将城乡居民、农民工、灵活就业人员各类群体纳入相应的社会保障制度；发展徽州特色文化，完善应急救助体系，着力培育"两新"组织，提升基本公共服务能力，促进农民就地市民化。

　　5.促进综合改革，推进政策实施。一要促进户籍制度改革。完善落实户口迁移政策，逐步剥离附加在户籍中的基本公共服务权益及福利待遇，将享受基本公共服务政策及福利待遇与户籍管理相脱钩，使户籍管理制度回归原有的户籍管理功能，突破户籍与福利合一的社会管理制度，逐步实行新老市民享受同等或大致相当的基本公共服务。二要促进社保制度完善。要按照实施城镇化战略和有效促进农民市民化的要求，进一步完善社会制度。首先完善统筹城乡的社保制度，逐步做到制度统一，项目统一，程序统一，标准的逐步衔接，实现社保制度城乡一体化；扩大社会保障覆盖面，从制度全覆盖，发展到项目全覆盖，人员全覆盖，提高农民市民化人口的参保率；其次以增强流动性，促进农民市民化为目标，整合社保制度，加强制度间的藕合与衔接，逐步实现城乡之间、区域之间社会保险关系的有效转移，城乡社保之间合理转换与有序衔接，实现制度间平稳接续，促进人员流动。三要加大土地制度改革。在保障农民能够真正行使对其承包土地占有、使用、收益和处分权利的前提下，大力培育完善农村土地市场，采取具体措施鼓励、优先扶持愿意而且有离农能力的那部分农村人口退出耕地，让土地收益返还成为农民财产性收入和持久性收入的一部分，并使之逐步向常规的社会保障转移。四要促进社会组织培育。要切实界定公共服务的基本属性，理顺政府与市场的关系，充分利用市场机制，发挥各类社会组织在基本公共服务需求表达、服务供给与监督评价等方面的作用，把适合由社会承担的基本公共服务事项，以购买服务等方式交由社会组织承担。同时大力培育社会组织，灵活运用公共就业政策，加快社会工作专业人才培养；建立专业人员引领志愿者服务的机制，积极发展慈善事业，充分发挥慈善在农民市民化公共服务提供和筹资等方面的作用。